佛山南海探路“地治改革”，破解土地碎片化之困

1074平方公里的土地上分布着612个村级工业园，而面积在100亩以下的工业园占比高达43%，年创税收只占全区年税收9%……在广东省佛山市南海区，“村村点火户户冒烟”、遍地开花的乡镇企业，曾为地方经济发展注入强劲动力。但随着工业经济的发展，和珠三角众多县域一样，土地利用碎片化已成制约经济社会发展的瓶颈。

2019年7月，广东省委深改委批复同意南海建设“广东省城乡融合发展改革创新实验区”，赋予南海服务全省发展改革试点的使命。

两年来，南海通过“国土空间综合治理改革创新”（下称“地治改革”），拆旧换新、空间重塑，把实验区建设作为推动新时代改革开放再出发的重大机遇，初步形成了城乡高质量融合发展的新格局。

被称为“广东四小虎”之一的南海，曾因多次土地改革而创造发展奇迹，如今再次“施展拳脚”，土地资源提质增效，为广东乃至全国提供解决同类问题的思路借鉴。

直面土地权属复杂难题

城市更新进程中，旧工业区是一块亟须得到开发和释放的资源。

南海区桂城街道夏南二社区的天富科技城，曾经只是一片废旧的钢铁市场，产业形态低端，每年税收仅100多万元。随着片区发展升级，产业地段土地价值低的问题逐步暴露。作为首个“工改工”村级工业园改造项目，通过与中国科学院佛山产业技术创新与育成中心签订进驻协议，桂城街道成功引入中国科学院相关项目。目前入驻科技型企业团队24个，其中高新企业14家，佛山中科产业基地项目6个，2020年园区总产值约7亿元。

“从产业来说，以往钢铁市场的产业较为低端，并把土地要素锁定了，使得高附加值的产业没有空间进来，没有好的产业就无法形成较强的竞争力，因此全面推进村级工业园改造是很有必要的。”佛山市南海区委办公室副主任丁坚表示，以天富科技城为例，从年纳税百万元到总产值达7亿元，这说明只有通过项目的迭代大幅度提升亩产值，将村级原有的低档工业园区变成现代化的工业载体，才能为城市发展提供真正的产业动能。

针对土地权属复杂问题，南海在改造模式上积极探索，首创“工改居”“工改工”及“混合开发”制度，实现“产业+社区、国有+集体、出让+出租，以产业开发为主、社区配套为辅”的土地复合利用方式，推动国有建设用地出让和集体建设用地入市的有机融合。当前，南海集体与国有建设用地逐步趋向同权同价，城乡统一、国集互补的建设用地市场初步形成，70%以上的产业用地来源于集体建设用地，工业用地成本明显降低。

佛山市自然资源局南海分局副局长周炎坤表示，近5年，南海高新技术企业增长7倍达2264家，规上工业企业增长1倍达3406家，均位居全国同级地区前列，形成泛家居、装备制造、汽车及新能源3个千亿级产业集群，稳居“中国创新百强区”前列。

以村级工业园整治提升为突破口

“一岛两湖十里片区”作为南海城乡融合十大示范区之一，承担着“城乡融合”先行先试的任务。

示范区位于南海丹灶镇，计划3年投资超百亿元，推进10大重点项目，通过城市更新，腾挪7350亩新的城市和产业空间。丹灶镇党委书记陆文勇就此指出，丹灶将城区提升改造、乡村连片振兴以及村级工业园的改造提升作为城乡融合发展的主要方向。

以村级工业园整治提升为突破口，丹灶为全面发展腾出新空间，推动旧工业区向科技园区转型。在丹灶仙湖畔，高标准规划的“仙湖氢谷”，正在一步步从蓝图变为现实。这里吸引了广东探索、爱德曼等50多个氢能项目进驻，形成了较完整的、具有国内自主知识产权的氢能产业链条。截至目前，丹灶拆除整理了近8000亩村级工业园，征收储备了近万亩土地，与此同时破土兴建了近百万方新型载体。

在西樵镇，通过鱼塘标准化整治，恢复了桑基鱼塘的风貌，挖掘桑基鱼塘生态养殖文化，建设成为集游玩、娱乐、休闲于一体的体验式文化旅游园，打造成具有深厚岭南农耕文化内涵的观光旅游区。

2020年，南海区农村集体经济组织可支配收入超百亿元，居全国同级地区前列，获评全国农村幸福社区建设示范区；城乡居民收入比为1.5：1，均衡水平居全国同级地区前列；城乡人居环境质量大幅提升，累计建成截污管网2347公里，实现自然村截污全覆盖；城乡黑臭水体治理全面达标，广佛跨界河流水质同比改善27%，启动建设12个千亩万亩公园。

此外，南海区近3年复垦复绿超5500亩、新增绿化面积2.4万亩，初步探索出一条工业城市的生态文明建设新路径。

优化城市发展空间 构建发展新格局

南海区以“地治改革”为总揽，通过城乡空间布局的优化改革，国土空间规划的改革引导，新型现代城区、园区、社区的合理布局，推动城市、产业、农业连片，带动生活、生产、生态形成新格局，逐步走出了一条具有本地特色的城乡融合发展之路。

此前，南海1074平方公里的土地上，分布着612个村级工业园，而面积在100亩以下的工业园占比高达43%，年创税收只占全区年税收9%。这些昔日代表经济活力的村办工业区，因土地权属复杂、土地利用碎片化、产业形态低端，成为严重制约城乡发展的一大瓶颈。

两年来，南海举全区之力推进实验区建设，多方发力。针对土地利用碎片化、低效化，南海提出推进连片村级工业园改造和连片乡村振兴，规划244平方公里的城乡融合发展十大示范片区，促进土地的归并腾挪。

2020年，南海全区引进超10亿元项目投资额，逆势大增46%；今年1-6月，引进超10亿元重大产业项目计划投资额达255亿元，同比大幅增长232%，两个百亿级项目落户南海，全区高质量发展活力全面迸发。

截至目前，南海“东部城市、中部产业、西部生态”的主体功能区格局初显。至今累计拆除4.4万亩村级工业园，初步建成5个万亩连片农业示范片区，城乡空间集聚发展的态势初步形成。

探路“地治改革”，南海区将有限的土地资源“化零为整”提质增效，打破原来的空间和利益格局，为广东乃至全国提供了解决同类问题的实践样本。