建立“绿色标尺” 守好生态红线（政策解读）

距离重庆奉节县县城一个多小时车程处，菜籽坝抽水蓄能电站正在火热建设中。避开了国家公园、自然保护区等环境敏感区，避开了饮用水水源保护区，电站能够精准落地，得益于生态环境分区管控成果。

什么是生态环境分区管控？

生态环境分区管控，就是以保障生态功能和改善环境质量为目标，实施分区域差异化精准管控的环境管理制度。一个地方的开发建设中，什么项目允许建设，什么项目要考虑重新选址，都与之有关。近日，《中共中央办公厅  国务院办公厅关于加强生态环境分区管控的意见》（以下简称《意见》）公开发布，为严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，科学指导各类开发保护建设活动提供了行动指南。

“一单元一策”分类管理

2020年起，重庆实施生态环境分区管控，识别需要优先保护的区域3.08万平方公里，涵盖了各类自然保护区、饮用水水源保护区、环境空气一类功能区等以生态环境保护为主的区域。3年多来，重庆动态更新生态环境分区管控成果，在项目选址规避风险、重点区域生态环境管控等方面持续发力。

目前全国共划定4万多个生态环境管控单元，分为优先保护、重点管控和一般管控3类，陆域面积分别占比55%、15%和30%，“一单元一策”分类管理：

优先保护单元完整利用生态保护红线成果，叠加红线以外法律法规明确要求保护的其他生态功能重要区域，如饮用水水源保护区、湿地保护区等，覆盖了全国67%的森林和72%的草原生态系统，与国家重点生态功能区、“三区四带”生态安全格局匹配，实施严格保护；

重点管控单元包括环境质量改善压力大、资源能源消耗强度高、污染物排放集中、生态破坏突出、环境风险高的区域，一般以人口密集区、工业聚集区和环境质量超标区域为主，覆盖了全国总人口规模的77%和GDP总量的86.7%，与国家经济社会发展战略格局一致，实施针对性的重点管控；

一般管控单元指开发强度较低、环境质量相对较好的区域，实施一般管控，也为未来发展留出空间。

《意见》针对不同生态环境管控单元，提出优化布局、调整结构、控制规模等调控策略及导向性的环境治理要求。生态环境部环境规划院名誉院长、中国工程院院士王金南认为，把生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线等生态环境“硬约束”，落实到生态环境管控单元，精准施策、科学治污、依法管理，可显著提高生态环境精细化差异化管理水平。

同时，专家认为，生态环境分区管控“一单元一策”分类管理，将有效遏制“两高一低”项目盲目发展，并确保生态安全格局总体稳定，提升生态系统的多样性、稳定性、持续性。

“一张图”“一清单”发挥生态环境导向作用

2000年以来，我国相继发布了地表水、大气、噪声环境功能区划、生态功能区划，推动生态保护红线和流域水环境控制单元划定，初步建立了不同生态环境要素的空间分区及管控体系。但由于我国生态环境空间异质性明显，针对单一区域、线、点上的局部微观管理已不能满足系统性治理需求，需要更加精细化的生态环境保护和治理，更好支撑绿色低碳转型发展。

“生态环境分区管控的核心特征在于空间化、集成化和精细化，将各分区的生态环境管控要求集成并落实到不同管控单元，确定差异化的生态环境准入清单。”清华大学环境学院教授刘毅说。目前，国家与地方高效联动的生态环境分区管控成果数据管理平台和应用系统已建成，初步形成全国生态环境分区管控“一张图”管理。

《意见》将大气、水、土壤、生态、环境风险、资源利用、产业准入等一整套生态环境管理要求，融入“一张图”“一清单”管理，实现空间上的生态环境精细化、差异化管控，把经济活动、人的行为限制在自然资源和生态环境能够承受的限度内，真正发挥生态环境导向作用。

《意见》明确，到2025年，生态环境分区管控制度基本建立，全域覆盖、精准科学的生态环境分区管控体系初步形成。到2035年，体系健全、机制顺畅、运行高效的生态环境分区管控制度全面建立，为生态环境根本好转、美丽中国目标基本实现提供有力支撑。

“针对我国不同区域特点，通过建立从问题识别到解决方案的分区分类管控策略，建立‘绿色标尺’，守好生态红线，有助于强化生态环境管理的系统性和全面性，优化国土空间开发保护格局，厚植美丽中国建设的绿色底色。”王金南表示。

探索构建全链条生态环境管理体系

京津冀三省份加强区域、流域和海域协调，基于生态保护空间和环境质量底线约束，严格产业疏解和承接地生态环境准入要求，合理引导钢铁、石化产业向沿海集聚发展；

四川在高速公路、国省干道、水运等交通规划编制过程中，基于生态环境优先保护单元的分布，合理确定路网密度和选线方案，降低生态环境影响；

福建福州市将“十四五”生态环境保护规划与生态环境分区管控成果充分衔接，明确岸线保护和修复重点，推进海域环境质量改善……

生态环境分区管控成果已在各地发挥重要作用。

“生态环境分区管控体系为发展‘明底线’‘划边框’。”生态环境部环境工程评估中心副主任王亚男说，在过去的源头预防体系中，环评的责任在开发主体，政府只是被动行使审批把关的职能。生态环境分区管控不受限于具体的规划或项目，为地方政府提供了主动管理的制度工具。王亚男建议，加快完善源头预防体系的顶层设计，进一步明确生态环境分区管控、规划环评和项目环评各自的功能定位、责任边界和衔接关系，避免重复评价。探索跨区域、跨流域的生态环境分区管控协同机制。加强对国家重大战略指向区域的生态环境分区管控的指导。

《意见》明确提出，开展生态环境分区管控与环境影响评价、排污许可、环境监测、执法监管等协调联动改革试点，探索构建全链条生态环境管理体系。专家表示，生态环境分区管控制度与国土空间规划各有侧重，将在支撑重大规划编制、优化生产力布局、指导招商引资等方面，分别在环境质量管理和土地用途管制上各自发力，协同推进高质量发展。

生态环境部环境影响评价与排放管理司有关负责人介绍，下一步将做好制度建设，完善管控体系。积极推动将生态环境分区管控纳入生态环境法典编纂，持续完善生态环境分区管控技术标准体系，细化生态环境分区管控方案制定发布、实施应用、调整更新等重点环节的管理要求。同时，做好成果应用，完善实施机制，做好跟踪评估，健全监督管理。对生态功能明显降低的生态环境保护单元、生态环境问题突出的重点管控单元以及环境质量明显下降的其他区域，加强监管执法。

《 人民日报 》（ 2024年03月26日   02 版）