中国新闻周刊记者/王妍
发于2019.9.9总第915期《中国新闻周刊》
今年7月中下旬，国际海底管理局(简称海管局)在其位于牙买加首都金斯顿的总部召开第25届会议第二期会议。来自全球一百六十多个成员国的代表在会上讨论未来全球深海矿产开发的相关议程。会场外，十几名环保志愿者默默地举着黄色标语，上书“No deep sea mining”(反对深海采矿)，和平示威持续了半天时间，并未扰动当地交通与治安。
在一些环保专家看来，深海采矿会引发一些特有物种的灭绝，破坏深海沉积物固碳作用使气候变化加剧，影响全球几十亿人的食物安全。他们认为，海管局以及其主导的谈判恰恰反映了国际海域碎片化管理的问题，这一进程正在将全球海洋的健康置于危险境地。
国际海洋治理的妥协
国际海底区域(深海海底区域)，指的是国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土，不属于任何国家的管辖海域，其周边界限为沿海国大陆架，上覆水域为公海，面积约占海洋总面积的60%。
深海海底区域的矿物资源主要有三类，即多金属结核、多金属硫化物与富钴铁锰结壳。其中，多金属结核分布在大洋底部水深4000米~6000米海底表层， 含有锰、镍、铁、钴、铜等丰富的金属元素。到1990年代末，后两种矿产资源相继被发现。多金属硫化物形成于水深1000米~4000米处的海底有火山活动的“黑烟囱”周边，富含铜、锌、铅，以及贵金属金、银等。富钴结壳主要产在水深800米~2500米的海山、海台的顶部及斜面上，除富含钴与铁锰元素，还含有铂等贵金属与钛、钨、钼等稀土元素。
1994年生效的《联合国海洋法公约》(简称《公约》)确定成立国际海底管理局作为管理国际海底区域及其资源的权威组织。《公约》同时规定该区域的人类活动必须受惠于全人类，强调经济利益及相关经济收益必须建立在全人类平均分配的基础上。任何要对海底区域进行矿产开发活动的投资者及合同方均应受海管局相关规定限制。截至目前，《公约》共有168个缔约国(组织)，均为海管局成员。美国至今因各种原因未加入公约，也不是海管局的成员国。
海管局在2012年之前完成了深海矿产勘探规章的制定，此后至今，海管局主要工作重点是商讨相关的深海矿产开发规章、国家间经济分配模式、承包方的商业收益以及潜在环境影响等问题。
国际海底区域的探矿和采矿均受海管局监管，该机构共向各国、各企业颁发了29张海底勘探许可证中，涵盖全部三种深海金属矿类。参加本次海管局会议的阿尔及利亚代表在大会上表示，如果不是海管局的存在，“国际海底区域将成为新的殖民地，为少数利益获得者占有，而不能为全人类带来福祉。”在海管局会议期间，牙买加科技大学校长Stephen Vasciannie在一次讲座上说：“一直以来，发达国家和发展中国家对于海底资源就持不同态度，而海管局就是一种在不同观点基础上形成的妥协，为了能使个别具有能力开发海底资源的国家可以分享这人类的共同自然遗产。”
对海管局的存在和所起作用也不乏反对和批评，认为它过于强调发展而忽视了保护。深海保护联盟法律和政策顾问Duncan Currie对《中国新闻周刊》表示：“海管局秘书处过于支持深海采矿，甚至表示深海开矿可以减缓陆地开矿带来的环境破坏。”
以观察员身份参与海管局会议的上海交通大学凯源法学院特聘教授薛桂芳指出，目前海管局主要面临两方面挑战，一是深海资源开采与陆地金属市场之间引发的潜在竞争关系，二是深海采矿对环境产生影响。她表示：“我个人并不完全赞同环保组织的价值观以及其对海管局的批评，因为联合国海洋法公约也明确规定兼顾人类共同利益的海底资源开采和减少对环境的破坏。”
中国的立场
中国从1970年代就开始积极参与国际海洋法公约谈判，中国大洋矿产资源研究开发协会秘书长刘峰告诉《中国新闻周刊》，到1980年代初，中国开始投入力量到深海矿产的调查领域，而此时，一些发达西方国家对多金属结核的调查已基本接近尾声并开始转向多金属硫化物及富钴结壳的探索。
中国在1996年加入《公约》，并成为海管局最早一批成员国。一位中国代表团成员在会议间歇向记者透露，与一些成员国力推《深海矿产开发规章》尽快出台以早日实现商业开采不同，中国一直以来都建议海管局开发规章的制定不应操之过急。该代表团成员告诉《中国新闻周刊》，中国对海管局的工作给与了持续大力支持，并本着共同利益原则，无偿为广大发展中国家的专业人员提供相关的深海勘探的技术培训。“明年中国将成为海管局的第一大会费国。”该代表说。
Duncan Currie 也对中国在海管局议程制定中发挥的建设性角色给予了肯定：“中国一直以来推动人类共同利益原则，支持利益分配更加公平的经济模型，并一直建议放缓商业开发海底矿产的步伐。”
中国目前从海管局已获得四块矿区的勘探许可证，分别位于太平洋及印度洋区域，涵盖全部三种深海金属矿类。近日，中国公司申请的第五块探矿区也得到了海管局理事会的核准，至此无论是数量还是勘探覆盖面积，中国担保的深海探矿区域都是各成员国中最大的。
最近二十年是中国大力发展深海技术的时期。“从1991年至今年8月底，我们已经投入56个大洋调查航次。”刘峰边说边打开手机上的App展示给记者。在地图上，清晰可见各艘科考船的位置，其中两艘正在太平洋海域执行任务。“这两艘分别是海洋6号和向阳红10号，”刘峰继续道：“另一艘大洋一号在8月28日从青岛起航赴东太平洋执行第56航次深海资源勘探任务。”
缺席的美国
美国是世界上开展多金属结核调查与研究最早的国家之一，自上世纪60年代以来持续开展海底多金属结核的研究活动，到1980年代，美国对深海多金属结核的调查和勘探已基本结束，在东太平洋和夏威夷东南侧海底圈定了多金属结核勘探区。
由于种种原因，美国至今未签署《联合国海洋法公约》，也不是海管局的成员国，仅以观察员身份列席海管局的相关会议。在7月23日的讲座上，Stephen Vasciannie教授就指出，美国的缺席影响很大，“这甚至会为国际法带来持续的争端，成为一个重大的问题。”
英国中央兰开夏大学法学院邹克渊在一篇相关文章中分析说，自1980年代，美国的提议没有被《联合国海洋法公约》所采纳，它便开始以“公海自由”为理由酝酿国内法以批准美国企业参与国际海底区域的采矿。美国在1980年颁布了《深海海底硬矿物资源法》，规定美国政府可以向本国公民和企业发放勘探和开发国际海底资源的许可证。1984年，美国海洋和大气局(NOAA)按照国内立法先后向4个在美国的国际财团颁发了勘探执照。目前，洛克希德马丁公司于2011年获得美国NOAA勘探许可，勘探区包括共三个区块，面积共约24.3万平方公里，至今美国宣称具有所有权。
美国传统基金会学者Steven Groves在2012年发表《美国无需加入联合国海洋法公约即可深海开矿》一文认为，如加入公约对美国深海矿业不利，被动置于海管局的控制约束下，并被迫为了之后的利益共享而支付给海管局矿区使用费。“那些加入公约的国家无法阻止美国和其他任何国家的海底开矿自由，就如同公海航行、捕鱼、飞行自由一样。”Steven Groves写道。
“就我所知，美国国内商业和学界都有呼声希望美国早日加入公约，但是就目前的政府而言，难度很大。”薛桂芳认为如果美国能尽快批准公约将对其很多公司带来更多商业机会。
虽然深海矿产开发规章已讨论了数年之久，但究竟何时出台，也就是深海开发的商业化进程究竟何时到来还是一个未知数。一位勘探矿区的承包者在此次会议期间向记者表示其作为私营企业对开发规章出台一拖再拖的焦虑。“我们已经在合同区投入了很多进行研究勘探，但至今也不能确定我们未来是否能盈利，尤其现在环保机构的反对声如此高涨。”该承包者说。
7月底，国际自然保护联盟发布一份科学研究显示，海底矿产开发将导致一种鳞脚蜗牛濒危，这种蜗牛仅分布于西太平洋的三个区域，恰恰都涵盖了海管局的勘探合同区。对此，薛桂芳认为，承包者利益与环境因素应该在海管局的最终决定中具有同等的重要性。
数位专家及代表团成员均表示，因各方利益无法调和，目前的讨论进展缓慢，这意味着海管局2020年开发规章出台的可能性很低，这或许对环保人士们是一个好消息，至少可以暂时延缓人类对海底带来的大规模破坏。
《中国新闻周刊》2019年第33期
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