环境教育立法不但要有还要硬气 地方环境教育立法全力加速国家层面尚未列入立法规划
环境教育在生态建设和环境保护工作中起着先导和基础性作用,是解决现有环境问题、实现经济社会可持续发展的基石。
□ 本报记者 朱宁宁
7月10日上午,一场有关大气污染防治法实施情况的专题询问如期举行。
在专题询问中,冯军委员提出了“如何建设健全全民共治体系、推动有效普法”的问题。因为他在执法检查过程中发现,很多大气污染问题都与全民共治存在着“短板”和弱项有关。
来自基层的全国人大代表党永富则这样形容我国大气污染防治法普法的现状——上热、中温、下凉。“咱们该拿出时间节点,唤醒基层沉睡的法律,共同提升普法的效果,让大家了解大气污染防治法。”党永富说。
当前,我国环境保护形势十分严峻,解决环境问题,尤其需要公众参与,需要广泛传播环境知识,提高公众环境意识、促进全民行动。
“我们国家生态文明建设需要全民的参与,而不是个别部门、个别人或者个别单位的参与,这就要求全民都具有环保意识。”中国政法大学教授王灿发近日在接受《法制日报》记者采访时指出,必须要用立法的形式确立环境教育在生态文明建设和社会发展中的地位和作用,以此推动全民环境教育工作,营造全民参与环境保护的良好局面。
环保意识缺乏折射环保教育缺位
说起节约用水,很多人根本没有这个意识,不了解我国的水资源有多紧张,实际上我国人均水资源只占世界人均水平的四分之一；提起低碳生活,尽管全世界都在倡导,但普通民众对此并不了解,也就更谈不上具体践行；很多小学教育中,从小向孩子们灌输我们国家地大物博,使孩子们形成了资源是用之不竭的印象……
“这都是环保教育不够的后果,公众不管是环保意识还是环保科学知识都还相当匮乏。”谈及为什么要进行环境教育立法,王灿发说,环保意识的缺乏折射出的,是环保教育的缺位,说明我们的环保工作尚缺乏广泛而有效的宣传。
在中山大学教授、广东省环境教育促进会会长杨中艺看来,环保教育工作不到位,一个重要原因就是缺乏立法,导致很多环境教育宣传工作很难落实、很难落地。作为一直关注环保教育领域研究的专家,2015年到2017年,杨中艺连续三年均以广东省政协委员提案的方式提出了环境教育立法的建议。2017年底,他再次通过委员提案“直通车”渠道提出了立法建议并得到支持。目前,《广东省环境教育条例》已列入广东省十三届人大常委会立法规划。
“环保意识对于环保工作的重要性是不可替代的。”杨中艺以目前各地推广垃圾分类为例,他认为,之所以做了这么多年一直都没有取得很好的成效,原因就是公众意识还不到位。垃圾分类,硬件以及制度设计等工作当然很重要,但是如果没有公众的配合,还是事倍功半,甚至很可能一事无成。所以,有关部门在推广垃圾分类工作时,不仅仅要作一些宣传活动,更要从制度上改变公众对环境教育的轻视,在这个层面上来多做点工作。
“环境教育是从根本上解决环境问题的关键。环境教育在生态建设和环境保护工作中起着先导和基础性作用,是解决现有环境问题、实现经济社会可持续发展的基石。”杨中艺认为,要解决当前面临的生态和环境问题,除了依靠科技手段和加强政府监管外,最根本的在于提高公民的环境意识或生态文明意识,只有大家对环境问题都有正确的认识,人们的意识、行为、态度、生产与生活方式都秉承环境友好原则和精神,各种生态和环境问题才能迎刃而解。
环境教育面临“一低四缺乏”困境
“想起来重要,干起来次要,忙起来不要”,这三句话可以说是目前环境教育面临的现实窘境。
在日常调研中,杨中艺对环境教育法的缺位有着深刻的体会。“大家都知道环保教育很重要,但是没有立法,环境教育现在面临的一个最大问题,就是变得可有可无。目前,我国环境教育在政府、学校、企事业单位、社会组织等的日常工作中缺乏约束性,处于普及水平低,组织实施体系缺乏、内容深度缺乏、环境教育人员缺乏、资源配置缺乏的‘一低四缺乏’境地。”分析其中原因,杨中艺认为主要是有四个方面:
一是认识不到位,没有意识到社会公众的环境意识对于生态文明建设和可持续发展的制约性作用；二是学历教育阶段应试教育的指挥棒,导致学校并没有真正重视对学生“做人”的培养；三是缺乏强有力组织体系,生态环境、教育、自然资源、宣传、共青团、妇联、文明办等都多多少少担负环境教育的责任,但各做各的,缺乏具备全面主导、有效协调的组织体系；四是缺乏资金、师资等资源配置,尤其是环境教育师资的培养从来没有受到足够的重视。
立法呼声渐高实质进展缓慢
记者在采访中了解到,目前,全世界多个国家和地区都已有专门的环境教育立法。早在1970年,美国就颁布了世界上第一部环境教育法,环境教育在美国已成为国民教育不可或缺的内容；巴西于1999年出台《国家环境教育法》,规定了全国环境教育政策的责任机构和地方环境教育政策方针的制定,明确职权和资金支持,将正规教育和非正规教育中的环境教育都纳入了法律保障体系之中；2003年,日本颁布了《增进环保热情及推进环境教育法》,成为亚洲第一部环境教育法。韩国于2008年施行了《环境教育振兴法》,制定环境教育项目及主管资格认证制度,培养环境教育专业人才,制定和推动全面环境教育五年计划。菲律宾2008年通过了《国家环境意识与环境教育法》。
“世界上环境教育立法先行的国家和地区在环境教育立法过程中有一些共通点。”杨中艺分析指出,一是突出政府在推进环境教育方面的主导地位和责任,确定了国家环境教育的管理机构及其职能；二是设定各种专门拨款对环境教育和环境保护工作予以支持和奖励；三是设立咨询机构对环境教育政策及措施的实施情况进行监督,并提供意见和建议；四是规定环境教育范围不仅限于学生的学校环境教育,更包括对全体社会公民的环境教育,鼓励民间环保组织成为主要力量之一。
据了解,我国目前有关环境教育的内容仅散见于一些部门法中。2014年新修订的环境保护法中明确,教育行政部门、学校应当将环境保护知识纳入学校教育内容,培养学生的环境保护意识。
近年来,全国人大和原环保部都已开始进行环境教育立法的调研。2016年3月,《全国环境宣传教育工作纲要(2016—2020年)》首次将环境教育立法提上了工作日程,把“总结各地各部门环境教育立法实践,支持推动地方性环境教育法规的立法工作”作为主要任务之一。
事实上,环境教育已经得到社会广泛关注,有关环境教育立法的呼声日渐高涨。十二届全国人大四次、五次会议期间,多位全国人大代表建言环境教育立法,认为环境教育作为生态文明建设的重要内容,将其纳入法制化轨道的时机已经日臻成熟。但迄今为止,环境教育立法尚没有被列入全国人大常委会一类立法规划中。
值得一提的是,与国家层面立法一直未有实质进展形成对比的是,我国环境教育地方立法正在加速前进。早在2011年,宁夏就出台了第一部环境教育地方法规,随后,天津、洛阳、哈尔滨、南京、厦门等地也先后完成环境教育立法,湖南、甘肃、山东、四川、重庆等地则有环境教育立法的呼声。不久前,广东省环境教育立法已经被正式列入了本届地方人大立法规划。
“环境教育法是时代的要求。现在国内外已经有成功的环境教育立法经验,再没有比现在这个时候的大形势更有利于实施国家环境教育立法。”在杨中艺看来,我国目前统一的国家层面环境教育法的立法时机已经成熟。一方面,社会各界各阶层对环境教育都有高度的共识,几乎没有人认为当今中国环境教育不重要,这就为尽快开展国家环境教育立法奠定了坚实的公众基础。另一方面,我国在环境教育立法进程方面虽然未能“敢为人先”,却也可以在立法质量上“不落人后”,编制一部理念更先进、措施更具体、法律责任更明确的环境教育法。
环境教育立法必须要有“刚性”
显然,环境教育法一定要有,但有一部什么样的环境教育法,则是更加需要仔细考量的问题。那么,我们该如何设计环境教育法呢?
王灿发认为,有一些重点问题是必须要在法律中加以明确的。首先,要规定主管部门,明确环境教育工作由谁来主管。其次,要规定相关主体的责任义务。包括政府部门、企事业单位以及媒体,都要有环境保护宣传教育的义务；社区要尽到对本辖区内的居民进行环保宣传教育的义务；学校要针对不同年级、不同年龄段,从小学、中学、高中乃至大学,规定适合各自年龄段的教育内容和方式。此外,一些非政府组织以及环保社会组织的义务也要有所体现。
“这其中,有两点必须要在法律中有所体现:一个是要对中小学的教育规定法定的时间,另一个是对机关干部、企事业单位人员等要规定一年不得少于多少小时学习环保知识。”王灿发说,这样就可以使这部法更具有操作性,如果达不到要求,主管部门要对其进行监督检查,确有问题的,要进行相应的处罚。
“环境教育可以解决很多现实问题,但前提是要立出‘硬法’。”杨中艺认为,环境教育立法必须要有约束力和刚性,同时要严格执法,这样就可以让环境教育从“可做可不做”变为“不得不做”。
“假以时日,人们就会尝到甜头,就会认识到位,环境教育就会成为全社会的基本需求。”杨中艺说相信,环境教育立法能够带来这样的改变。
制图/李晓军